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成品油消费税上调未遵循税收法治原则
发布日期:2015/1/15 来源:网易 编辑:Gary 阅读次数:1762次

   继2014年11月和12月两次上调消费税后,财政部于自本月13日起再次上调汽油和柴油消费税,引发各界广泛关注。该如何解读?哪些深层次问题需要被提出?
  燃油不同于一般商品的两大显著特征,分别在于其使用上的普遍性和外部性(externalities)。所有机动交通工具和使用这些工具的人们,都是燃油税的纳税人。油品总价格中包含的消费税还会通过各种途径转嫁给其他商品与服务的使用者。油品作为初级商品,
  其消耗构成许多中间商品和最终商品的成本。交通服务成本的上升也会引起许多其他商品与服务价格的上升。正是在税负的经济转嫁--相对于法定转嫁--的意义上,所有人都是油品燃油税的纳税人。税率上调带来的税负增加,也将由所有纳税人承担,而政府因税收大量增加而成为最大的净受益者。
  正如在几乎所有问题上一样,政府与纳税人的利益并不一致:政府希望多征税而纳税人希望低税。没有必要刻意回避政府和纳税人的利益冲突。正视而不是漠视这种利益冲突,才是实事求是的态度;缺失了这种实事求是的态度,改革失败的风险将变得很高。正因为利益的冲突,我们才需要真正的改革,找到协调利益冲突的最佳方案。
  表面上,成品油消费税上调明显地利于政府而不利于纳税人。但这个观点实际上相当狭隘,因为纳税人的利益不仅在于税收负担本身,还与油品消费的三类重要的外部性密切相联:
  1.环境影响。对于一般商品而言,低价带动的大量消费不至于造成环境方面的严重后果,但油品不同:大量消费油品的直接后果就是环境质量恶化!自然环境的四个方面分别是水资源、土壤、植被和空气。油品的大量使用造成的最严重后果就是大气质量的恶化,对环境质量的其他三个方面--水资源、土壤和植被--也可能带来负面影响。如今,几乎所有城市的环境质量都在退化,特别是诸如北京、上海、天津等特大城市,空气质量已经严重退化到足以威胁市民健康和安全的水平。减少油品消费意味着减少温室气体的排放。即使减排效果没有想象的那么大,其实际意义也决不可低估,因为很可能正是减少了这么多燃油消费,才使PM2.5回归到健康与安全的临界值内!
  边际减排比总量减排重要得多。我们身处的环境就是如此。日常生活也可以教导我们边际法则:对某个致癌物摄取量只要再超过一点点,就会致癌;只要不再继续摄入,将不会致癌。世间万物皆有其度,超过了某个合理的度(临界点),噩梦就会降临;反之则会相安无事。我们的环境能够承受的燃油消耗和碳排放,同样存在类似的临界点。对于许多地区和许多人而言,或许面临的环境临界点早已超越,但环境质量恶化的程度有许多临界点,最严重的临界点就是致人中毒甚至死亡。以此思考,油品因消费税提高而减少的消耗即使有限,对环境质量的正面效果--抑制负外部性--的边际效果也必须被高看一眼,尽管很难量化。
  2.交通拥堵。基本的供求定律意味着油价和油品消耗成反比:油价越低消耗越多,油价越高消耗越少。较少的消耗意味着较少的交通工具使用:数量和时间因油价上升而减少。高油价还将影响潜在购买的决策:油价越贵买车的人将越少。此外,总会有一些人因为高油价而干脆少开车或不开车,或者转而使用非机动车(自行车等)。这些效果不会在短期内明显呈现,但假以时日,城市中已经严重恶化的交通状况将可望逐步得到改善。
  油品消费税恰好可以扮演这样一个调节者角色:油价走低时税率高企,油价走低时税率不调甚至适当高调。只要精心设计,“价税逆动”的经济经济合理性无须质疑。
  3.新能源开发与创新。很少有人意识到,低油价会带来第三种形式的巨大负外部性:妨碍新能源开发与创新。石油属于典型的传统化石能源。此类能源大量开采和使用对地球环境与人类健康与安全造成的损害,早已得到确认。开发太阳能、风能等新能源,如今已成为人类共同面对的重大课题,中国尤其如此。然而,在传统能源的低价环境下,公司和投资者将很难从开发新能源等相关创新活动中获益,此类对所有人和社会有巨大收益的活动也将因此萎缩。
  什么是支持新能源开发和创新的最佳机制?肯定不是政府补贴。补贴是必要的,但不会是最好的。许多补贴要么设计不当、要么执行不力,白白浪费了纳税人大量钱财。支持新能源开发创新的最佳机制,莫过于营造一个有吸引力的、稳定的价格环境!如果传统能源能够高价,所开发的清洁能源至少也能以此价格获得足够订单和销售,从而弥补前期的巨大投资并获得必要利润。再加入适当的补贴机制,开发创新活动更容易走向成功。
  为新能源开发营造一个稳定而有吸引力的价格环境因而极其重要,而“价税逆动”恰好就是达到这一目的理想途径。在油价低走时,开发新能源的商家将无法获利,甚至无法回收前期投资。新的投资更不会涌入。对于鼓励能源创新而言,没有什么比持续营造稳定和有吸引力的价格环境来得更重要了。正因为受到这样的价格环境的最佳保护,新能源开发者将面对一个极具预见性的前景:即使国际油价走低,国内油价也可以维持在高价位--借助燃油消费税上调,而新能源至少也可按照这个价格销售和获利。
  时下关于成品油消费税上调的评论中,很少有人捕捉到此项措施的三项潜在和巨大收益:改善环境质量、交通状况和促进新能源开发创新。
  我们身处一个多元社会,而每个群体也都有其多元化的利益。我们不仅是油品消费者或交通工具使用者,我们还是环境资产和交通服务的消费者和使用者。相对于增加油品支出的代价,我们从环境质量和交通状况的改善中获得的好处,难道不会更大吗?况且,至少从中长期看,我们的生活质量还与开发清洁能源的创新活动息息相关。
  这就是我要强调的油品消费税上调所具有的内在的经济合理性。
  但是,经济合理性不是一切,它必须受到一些基本限制。我们需要从数量关系上弄清楚“油品价格的税收弹性”--税率每上调1%对油价有多大的影响?还要弄清楚“油品消费的价格弱性”--价格每上升1%对油品消费(使用)有多大的影响?只有能大致确定这些基本的数量关系,经济合理性才能得到更好确认。
  更为根本的限制是法理基础。税收属于最应严格受制于法治原则的领域。税收的法治原则高于通常所谓的“税收法定”原则:法定未必有法治。法定是简单的,法治则很困难;法定是形式,法治还要强调实质。历史上的王朝时代有的是法律(法定),但谁能说那就是法治?
  税收的法治原则关注把政府课税权关进制度笼子;法定原则最多只有含蓄的限权含义,这种限权的含义既不明朗也不强大。中国一直采取的就是这种模式:人大授权行政部门制定税收条例和调整税率。油品消费税由财政部上调,因而是合法的。这并无疑义,但一定要记住:授权立法的合法性是有限的,而且很可能不是最优的。
  几乎所有法治国家都将税收立法权分配给国会--而且是国会中权力位阶最高的众议院,体现的基本理念就是:只有人民(纳税人)和人民的代表才能享有终极意义的课税权。历史上,课税权滥用造成的社会动荡和毁灭还不足以为训吗?美国19世纪大法官马歇尔曾将课税权描述为“事关毁灭的权力”。要想把权力关进笼子,首先得到课税权关进笼子,其次就是支出权,再次就是举债权。这是三项最重要和最基本的财政权力--政治权力的基石和核心。中国社会对课税权的认知水平,就现状而言,无法与发达国家相提并论。
  我们强调的税收理念是“调控”(经济和市场)。我们很少意识到:比调控更具根本意义的是“限制”(课税权的滥用)。
  税收的法治原则就是为了妥善应对这一难题。对课税权和其他财政权力限制的有效性,在很大程度上体现了一个国家的法治程度。我们必须理解:行政部门(当然包括财政部门)并非民选产生,没有资格作为纳税人的代言人,也没有相应的宪法依据。我们还应理解:行政部门对课税权的行使,包括此次上调油品税率,有可能对政府短期财政利益的考虑压倒对纳税人利益(包括环境、交通和创新)的考虑。鉴于消费税的低税负能见度(税负隐蔽而分散),如此行事可谓易如反掌,招致纳税人反对的可能性很低,特别是在中国当前的背景下。
  这并不是说行政部门总是如此行事。但谁又能够否认如此行事的内在动机和行动上的便利?
  正因为如此,我们既要关注油品消费税上调的经济合理性,更要关注税收的法治原则是否得到尊重。两个目标必须适当平衡,而且法治原则高于经济合理性原则。
  基于税收法治原则,我以为,至少可以对成品油消费税上调提出三点质疑:
  1.立法机关(人大)在此过程中起了怎样的作用?除了形式化的授权立法外,立法机关在多大程度上事前、事中和事后约束和引导了这项政策议程?授权立法是否意味着立法机关的袖手旁观或者成为事实上的局外人?这样对国家利益会有怎样的后果?这些问题我没有现成的答案,但我认为有良知的人或者所有人都应该去思考。
  2.在授权立法的框架下,行政部门是否有“自行创设或变更公民纳税义务”的权力?在我看来,这明显地与真正意义上的税收法治原则相悖。假如行政部门可以自行创设或加重、变更公民纳税义务,而立法机关毫无作为,那么,法治在税收上如何体现出来?
  3.税收政策上的公民参与机制在哪里?税收政策事关所有人的利益,属于典型的公共事务。令人不解的是:地铁和民航价格上调需要公民听证,为什么税收政策的调整就不需要?任何政策都会招致有人受益有人受损,或者利益分配的不平衡。成品油消费税上调也是如此。而且,制定政策的行政官员的专业能力总有其限度。这意味着,良好的愿望未必有良好的政策。公民参与可以作为一种重要的矫正机制,帮助提升行政部门的治理能力。
  我的结论是:基于经济合理性,油品消费税上调可能是适当的;基于税收的法治原则,质疑仍是必要的和必须的。

 
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