粮食是人类赖以生存最基本的物质资料,无论社会如何发展,科学如何进步,吃饭问题永远是人类最基本的问题。如果粮食安全得不到保证,社会稳定就得不到保障,“无粮不稳,无粮则乱”。因此无论任何国家,任何社会制度,任何社会发展阶段,都存在着粮食安全问题。在2000年10月召开的党的十五届五中全会上,“确保国家粮食安全”史无前例地写进了全会公报,2004年、2005年、2006年等连续多年的一号文件都提到要确保国家粮食安全。
粮食安全因为涉及生产、储备、分配、消费以及国际贸易等诸多方面的问题,所以粮食安全的涵义和内容会随着时代的不同,发展阶段的不同和发展水平的不同,而有所不同。
对粮食安全的认识有一个不断深化的过程,粮食安全的具体内容也在不断地充实和发展。粮食安全的研究取决于其时代背景,不同的时代背景下,粮食安全内涵与对策存在差异。中国粮食安全的时代背景可以从如下5个方面观察。
1.中国是一个大国。
无论从哪个角度,人口、耕地面积、收入等,来观察,中国都是当今世界当之无愧的大国之一。2005年全国人口普查结果显示,目前我国人口已经超过13亿,比世界人口第二大国印度还要多2亿多人,仅这多出来的部分就相当于欧洲各国的人口总和。截至2005年,我国拥有耕地面积18.31亿亩,耕地总量位居美国、印度和俄罗斯之后,位列第四。从粮食总产量上来看,2006年,我国粮食连续第三年增产,粮食产量达到9800亿斤,年粮食产量和消费量都占世界总产量的25%左右,棉花、油料、蔬菜、水果、肉类、禽蛋等产量均居世界第一位。加入WTO以来,我国农产品贸易持续快速增长,已成为我国对外贸易的重要组成部分。农产品贸易额由2001年的279亿美元增长到2005年的563亿美元,我国已经成为世界第四大农产品贸易国,农产品出口总额居世界第五位,进口总额居世界第四位。其中,年均粮食贸易量大体保持在4800亿斤,约为中国粮食年度总产量的50%左右。中国粮食贸易对于国际粮食价格的影响举足轻重,中国粮食对外的经贸存在着明显的大国效应。
2.中国是一个人口众多的大国。
多年来,我国执行严格的计划生育政策,人口规模的控制取得了明显成效,我国已经进入世界低生育率国家行列。但是因为我国人口基数太大,增速虽然减慢,但是增量却仍然巨大。从现有的人口发展变化曲线看,中国人口总量变化趋势为:2010年我国人口将达到14亿,到2017年,预计人口数量将达到15亿,相当于1900年的世界人口的总和。现在中国人口增长率虽然减慢,但人口高峰将出现在2045年,总数将达到16.6亿。这意味着当前和今后十几年,中国每年将给世界增加800万~1000万人口,相当于每年净增一个欧洲中等国家(如比利时、葡萄牙、匈牙利)的人口。每年仅养活新增的800万~1000万人口,就需要增加320万~400万吨粮食。如果按照现在的粮食单产产量4000公斤/公顷计算的话,则每年仅养活新增人口这一项就需要增加80万~100万公顷的土地。这还没有考虑到人们粮食消费结构的升级,并由此带来的对粮食的更大消费需求。人口众多带来的最直接问题就是本来从总量上来看是地大物博、资源丰富,但是经人口一平均则变成了地不大,物不博,资源稀缺了。如我国拥有在总量上居世界第四的耕地,但是平均到每个人,我国人均耕地面积仅1.4亩,低于世界人均耕地面积40%,我国的人均水资源占有量仅为世界的27%. 3.中国是一个经济快速发展的大国。
1978年~2005年,我国GDP从3624亿元增长到18.23万亿元,年均增速超过9.4%,2006年我国GDP近21万亿元,而这一时期世界经济的平均增长速度在3%左右;财政收入从1132亿元增长到3.16万亿元;外贸进出口总额从206亿美元增长到1.42万亿美元;外汇储备从1.67亿美元增长到8189亿美元,2006年达到1万亿美元;城镇居民人均可支配收入由343元提高到10493元,农村居民人均纯收入由134元提高到3255元;社会消费品零售总额从1558.6亿元增长到67177亿元;城市人均住宅建筑面积和农村人均住房面积分别从6.7平方米和8.1平方米,增加到26平方米和29.7平方米。改革开放27年来,我国多项指标这么高的增长速度在世界上是十分罕见的。
中国目前正处于工业化的中后期。经济的高速增长、工业化的快速推进和人民消费结构的不断升级,所产生的一个亟待解决的问题是经济快速发展带来了经济社会发展与粮食生产对于资源和土地的争夺。大量的耕地将不可避免地被新建的厂房、住房和道路占用。我国耕地数量在过去的20年里,以年均20万公顷的速度在递减。按现有单位面积产量计算,每年减少20万公顷耕地,等于减少80万吨的粮食生产能力,相当于每年减少了200万人口粮的消费量。此外,一味地追求高的经济增长导致了大量资源和环境遭到浪费和破坏性使用。如为了提高粮食作物产量,盲目大量使用化肥和农药,破坏了土壤结构,致使耕地生产力不断下降;工业和城市的发展,酸雨危害严重,淡水资源的短缺和污染,严重地影响了谷物生产的发展等,这些都对中国粮食供给构成了威胁。
4.中国是一个正处于转型过程中的大国。
自上个世纪80年代起,我国正在由原来的计划经济向以市场配置机制为基础、以其他资源配置机制为补充的有中国特色的社会主义市场经济转型。我国的经济转型主要包括以下两个方面:一是所有制改革取得突破性的进展,初步建成社会主义市场经济体制。市场配置资源的力量和范围正在显著增强,商品市场发展迅猛,生产要素市场尤其是资源性产品市场初步形成。国家调控手段和能力逐渐成熟,宏观调控体系基本建立。作为保障我国粮食安全的重要途径的粮食流通体系在过去20多年中进行了多次大的改革,从粮食的生产格局到粮食的流通渠道,从粮食的价格形成机制到宏观调控手段,虽然每次改革的政策内容、手段和侧重点有所不同,但是贯穿始终的都是以市场为导向的改革。虽然与宏观经济改革和农村经济改革相比,与发展社会主义市场经济的要求相比,粮食价格政策和流通体制的改革还严重滞后,以至一些传统体制下就存在的某些旧问题尚未解决,体制转轨又导致了一些新问题的出现,但是从总体方向上来说,在建立符合社会主义市场经济要求的粮食流通体制方面还是取得了较为明显的成效,对保证粮食的生产和供给起到了相当大的推动作用。
二是经济结构有了重大调整。随着改革的不断推进和工业化的升级(由初期阶段进入中期阶段),我国的经济结构得到了很大的发展,第一产业比重大幅下降,与此同时,第二产业尤其是第三产业的比重大幅上升。农业、工业和服务业的内部结构也发生了积极变化,如农业中种植业比重下降,林、渔业比重上升,经营方式也开始向现代农业迈进。进出口贸易结构趋好,农产品在其中的比例迅速下降。科研实力大幅增强,高新技术产业成为拉动经济发展的重要力量,科技农业、科技种植业的比重不断提高。
5.中国是一个面临复杂开放环境的大国。
随着我国对外开放将进入新的发展阶段,我国粮食安全所面临的外部环境将完全不同。客观地说,开放环境对我国的粮食安全具有一定的有利影响,这主要表现在较长时期内新农业科技将继续推动世界粮食生产的提高、农业产业(其中包括粮食行业)结构的调整、粮食生产和消费在世界范围内根据比较利益原则进行分布等各个方面。但是,同样不可忽视的是,我国面临的开放环境日趋复杂,对我国的粮食安全产生了越来越大的挑战。这主要表现在以下三个方面:首先,世界各国都将农业和粮食安全放在国家战略的首要位置。出于国家基础利益的考虑,任何国家都不会轻言本国粮食安全问题。这可以从长达5年多的多哈回合谈判仍未达成协议看出来。农业问题(粮食问题是其中的一个重要方面)正是此轮“多哈回合”中最核心的内容之一,主要包括农业的市场准入、削减农业补贴、削减农产品进口关税,是解决其他议题的关键。在这一问题上,发达成员和发展中成员、发达成员之间、老成员和新成员之间因利益关系存在着严重的分歧。
其次,随着我国农产品贸易的快速发展,农产品出口面临越来越多的障碍,从反倾销、保障措施、特别保障措施等贸易救济措施,到检验检疫、技术标准、认证程序、进口配额管理制度等贸易壁垒,贸易摩擦涉及的农产品范围日趋扩大。由WTO在《2006年全球贸易保护报告》的数据可以看出,从1995年到2006年的12年间,全球各个行业保障措施立案的比重上看,农产品是9大行业中立案数量最多的。可见各国对于本国农业和粮食安全问题均非常重视。
再次,随着我国从国际市场上粮食进口量的增加,我国对于国际粮源的依赖性会越来越大。由于粮食生产和收获具有非常强的季节性,因此一旦从某一时刻起,国际粮源突然长时期大幅减少或被切断,粮价的暴涨和“有价无市”的出现这将会对我国国内的粮食供求平衡产生巨大影响,从而引发经济安全、国家安全等问题。